Реформы местного самоуправления в Российской Федерации (стр. 1 из 5). Реформа мсу


1.2. Реформирование местного самоуправления в современной России

Реформирование местного самоуправления предполагает качественное преобразование всей её системы, так как с 1 января 2009 г. вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако современный исторический этап развития местного самоуправления в России своеобразен и противоречив. Ряд специалистов, экспертов, исследователей (Т.Ф. Колкнева, Э. Маркварт) отмечают, что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута1.

Первая цель – четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й Закон расширили сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также полномочия муниципальных районов и поселений. Создалась ситуация, в которой по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает.

Вторая цель – приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержкой муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ, главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены также вопросы муниципальной собственности на землю, в субъектах РФ продолжается курс на ограничение состава муниципального имущества и сокращение имущественных доходов муниципалитетов.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача решена хотя бы формально – поселенческие органы местного самоуправления созданы и действительно стали ближе к населению, но их нищенская экономическая база только дискредитирует этот уровень власти. В городах же, особенно в крупных, имеющих пригородные поселки, ситуация явно ухудшилась.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались отличными от провозглашенных целей. Система местного самоуправления в полной мере еще не заработала.

Важнейший вопрос государственной политики – формирование правовой базы местного самоуправления. Сегодня она характеризуется серией непрерывных изменений. За период после принятия 131-го Закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего принято около 30 Федеральных законов.

Те изменения, которые уже были внесены, сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред. Изменения в федеральном законодательстве, например, расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования, что можно только приветствовать. В сфере же безопасности, например, это не всегда обоснованно. В частности, на органы местного самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено. В то же время в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения, компетенция местных органов в 131-м Законе и последующих изменениях в нем была существенно сужена .

Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Из перечня вопросов местного значения в 131-м Законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении многих лет были функцией местной власти. Никто лучше органов местного самоуправления не может справиться с этой задачей, дойти до конкретных нужд каждого отдельного человека, использовать резерв общественного участия и общественной поддержки социально незащищенных групп населения.

2. В законе изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, хотя сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств.

3. Из полномочий местного самоуправления в 131-м Законе исчезло участие органов местного самоуправления в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов и вынуждена заниматься ими на самодеятельных началах.

4. Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета жилищных субсидий и организация их предоставления. И здесь никто лучше муниципальной власти не может дойти до проблем каждой семьи.

По сути, все перечисленные вопросы действительно являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды.

В 131-й Закон была внесена сомнительная поправка, согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Эта поправка позволяет в отраслевых федеральных законах предусматривать «безобидные» пункты об участии органов местного самоуправления в исполнении множества государственных полномочий. По сути, органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные средства своих бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

В результате внедрения перечисленных «новаций» местная власть существенно ослаблена1.

Особо следует остановиться на вопросах финансирования местного самоуправления (МСУ) на современном этапе. Финансовая необеспеченность местного самоуправления сегодня очевидна. Укрепление финансовой самостоятельности местного самоуправления является самой главной проблемой в его развитии. Многочисленные предложения муниципального сообщества по увеличению доли местных бюджетов в распределении части доходов пока не дали результатов, хотя обещаний со всех уровней федеральной власти было немало. В то же время значительно возросло государственное финансирование муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием муниципальных медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда. По отдельным федеральным программам софинансируется строительство городских дорог и объектов инженерной инфраструктуры. Узаконено участие региональных бюджетов в расходах на подготовку муниципальных кадров.

Положительные результаты этих мер бесспорны. Однако программно-целевое финансирование отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые источники формирования собственных доходов местных бюджетов. Подобная подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенной в 131-м Законе. Сущность этой концепции состоит в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

В большинстве субъектов РФ критериальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований законодательно не определяется. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали получать дотации из региональных бюджетов. Эти дотации используются как инструмент неявного внешнего управления деятельностью органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ отсутствуют местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют на основе «добровольных» соглашений территориальные подразделения финансового органа региональной администрации.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых поселениях. Их основные налоговые источники – земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые собираются крайне неудовлетворительно. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы изъяли у поселений полномочия по распоряжению земельными ресурсами вместе с соответствующей налоговой базой. Формирование и государственная регистрация земельных участков, без чего не возникает база для взимания земельного налога, требует неподъемных затрат. Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например, под предлогом того, что строительство объекта еще не завершено.

Вопросы земельно-имущественной базы местного самоуправления являются особо острыми. До настоящего времени не произведено разграничение основной части земельных участков между уровнями публичной власти, вследствие чего органы местного самоуправления лишены возможности эффективно управлять землями, особенно городскими. Пассивность государства в этом вопросе труднообъяснима. Было бы вполне достаточно нормы, согласно которой органы местного самоуправления столичных городов по заявкам органов государственной власти резервировали земельные участки для их нужд.

Состав муниципального имущества определен 131-м Законом на основе идеологической концепции максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной деятельности. Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м Законе принципиально неверно. Как представляется, предметом законодательного регулирования может быть только ограничение на виды хозяйственной деятельности местного самоуправления, но не на состав имущества.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, и к получению соответствующих рентных доходов следует относиться не как к коммерческой, а как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого (торговля социально важными товарами, бытовые услуги, почтовая связь и др.).

Актуальными остаются вопросы автономии органов местного самоуправления. С самого начала муниципальной реформы не прекращаются, а в последние годы усиливаются попытки встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Ограничение автономии местного самоуправления осуществляется, как уже отмечалось, через сокращение удельного веса собственных доходов местных бюджетов и увеличение доли целевых трансфертов, искусственное превращение практически всех муниципальных образований в дотационные, а также через сужение прав управления городскими землями в столичных городах и ограничение состава муниципального имущества.

В последнее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется по линии пересмотра уставов муниципальных образований с целью замены глав муниципальных образований, избираемых населением и пользующихся его доверием (независимо от того, возглавляет местную администрацию глава или представительный орган), на «слабых», избираемых депутатами из своего состава. Такого главу легко освободить от занимаемой должности в любой момент простым голосованием депутатского корпуса. В этом случае реальная власть переходит к нанимаемым по контракту главам администраций, на выбор которых органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать определяющее влияние. Этот процесс принял массовый характер. Многочисленные гражданские акции против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируются, а судебные процессы, как правило, проигрываются с помощью нашей, также справедливо критикуемой, судебной системы.

Из вышесказанного можно сделать вывод: внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня еще не сформирована и явно видна тенденция на его фактическое огосударствление. Современная государственная политика должна быть нацелена на активизацию потенциала, воли и энергии местных сообществ, что возможно лишь при высокой степени их самостоятельности в решении вопросов местного значения, в том числе в экономической и финансовой сфере. Такую политику надо вырабатывать, научно обосновывать и законодательно закреплять.

Однако органы местного самоуправления не должны пассивно ждать, когда будет сформулирована эта политика. Перед ними стоят большие и сложные задачи. Главная из них – перенос акцента на развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) местных сообществ путем создания благоприятной среды обитания в каждом населенном пункте, расширения номенклатуры и повышения качества муниципальных услуг во всех сферах деятельности. Для этого потребуется приращение и эффективное использование всех местных ресурсов, всемерная поддержка развития бизнеса на муниципальных территориях, в т.ч. малого и инновационного бизнеса, активизация всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышение эффективности работы самих органов местного самоуправления1.

Решение перечисленных задач требует не командования, а тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках ясно обозначенной государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции, соответствующем ресурсном обеспечении и укреплении самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

studfiles.net

что изменится для жителей регионов?

*Техническая расшифровка эфира

Валентина Ивакина: Здравствуйте, уважаемые радиослушатели. Это программа «Zoom» на радио СОЛЬ, у микрофона Валентина Ивакина. Тема, которую будем обсуждать сегодня: «Реформа МСУ: что изменится для жителей регионов?».

Государственная Дума обсуждает поправки к закону «О местном самоуправлении», внесенные депутатами из Московской области. Как сообщают СМИ, 15 марта Госдума во втором чтении приняла поправки в закон «О местном самоуправлении». Поправки разрешают регионам упразднять поселения и муниципальные районы; вместо них можно будет создавать городские округа.

Сегодня на эту тему мы будем беседовать с Ильей Гращенковым, директором «Центра Развития Региональной Политики», исполнительным директором в «Фонде изучения электоральной политики». Илья, здравствуйте.

Илья Гращенков: Здравствуйте.

В.И.: Можете пояснить, как вы себе представляете, в чем суть этой реформы, которую предлагается провести?

И.Г.: Тут вещь простая — завершать вертикаль власти. Президент будет дергать за ниточки губернатора, а губернатор будет дергать за ниточки назначенных им сити-менеджеров и мэров городов.

В.И.: А в чем отличие от той системы, которая сейчас существует?

И.Г.: Сейчас примерно следующий расклад. Губернаторы, даже те, кто успели уже избраться самостоятельно, все равно это люди, прошедшие через муниципальные фильтры, согласованные с Москвой. Мэры городов — яркий пример — Ройзман в Екатеринбурге — это такие иногда «вольные». Поэтому в конфликте федерального центра и региона, когда Москвы выставляет какие-то требования губернатору, типа «реши вопрос с таким-то мэром», он говорит: «Я не могу, он не мной избран». Сейчас такая ситуация будет сведена на нет. Везде будут назначенные сити-менеджеры, легко заменяемые. Как мы видим, эта система реализуется в целом по стране. Губернаторы-технократы, винтики машины, механизмы, такие же будут и мэры городов. Полная вертикализация власти.

В.И.: Как будет применяться на практике, отчасти понятно. А вот как вы относитесь к этому законопроекту? Считаете, что такие изменения необходимы, или наоборот? Какие плюсы и минусы можно отметить?

И.Г.: Я считаю, что это очень губительно для местного самоуправления, потому что по опыту 90-х годов могу сказать, когда все полномочия переданы вниз, внизу начинается активизация жизни, в частности, бизнеса. В 90-е годы мы выжили только благодаря тому, что местное управление получило большое количество полномочий. В частности, распределение земли, введение налогов и прочего. Такая система вертикализации просто убивает весь бизнес накорню. Мне уже известно сейчас, что те люди, которые работали в районах и теперь вынуждены обращаться в областные центры, чтобы решить свои вопросы, просто сворачивают свой бизнес, потому что говорят, что это невозможно. Во-первых, плохо подготовленные чиновники, нет кадрового аппарата, который бы решал эти проблемы на уровне области, которые раньше решали муниципалитеты. Во-вторых, область в принципе ориентирована на какой-то крупный бизнес — крупные сети, крупные промышленные производства и т. д. Весь бизнес средний и ниже среднего, он постепенно выхолащивается благодаря этой форме местного самоуправления.

Второй большой минус — кто эти люди, которые приходят к власти? Вот эти сити-менеджеры наемные. На самом деле, человек, прошедший через выборы, какой бы плохой он ни был, все-таки как-то же он эти выборы выиграл. А что касается сити-менеджеров, то, что я наблюдаю, — люди совершенно случайные. Какие-то бывшие работники прокуратуры, силовых ведомств, какие-то люди, пришедшие вообще из совершенно параллельных систем. У них нет опыта ни государственной службы, ни муниципального управления, они не разбираются в экономике, не проходили школу выборов. Как правило, такие главы долго у власти не задерживаются, что вызывает большую текучку. Во-вторых, приходя к власти, они пытаются как-то зачистить поляну себе, разобраться с местными элитами, куча конфликтов. В общем, на мой взгляд, такая система долго не просуществует, она приведет к некоторому коллапсу, а потом все вернется на круги своя.

В.И.: Говорите, что из нескольких регионов уже поступают жалобы. А что это за регионы, где бизнес сворачивается из-за того, что область ориентирована на более крупных игроков?

И.Г.: Мне легче всего судить о, например, Московской области, потому что здесь это всегда было наиболее ярко выражено. Например, любой подмосковный район по численности населения и валовому продукту иногда соответствует какому-нибудь небольшому региону России. Поэтому здесь были уместны какие-то аналогии. Особенно районы, близкие к Москве, за счет строительства и каких-то крупных промышленных производств всегда были такими локомотивами, можно сказать, российской экономики в целом. И вот сейчас все предприятия, например, сельскохозяйственного сектора, в частности, тепличные хозяйства сворачивают свое производство, потому что они не могут найти в том же Министерстве юстиций какой-то поддержки. Если раньше глава был заинтересован в том, чтобы получить с них налоги, помочь им встроиться в систему, находил земли, ну, вы понимаете, любой проект РФ — это очень личная история. У нас не Европа, и это не работает системно. Глава всегда должен быть сам таким оператором, менеджером. Сейчас это выглядит так, что «ну, приходите, садитесь у двери в очередь, рассказывайте свой бизнес-план, 50% мы одобрим, 50% нет». В такой системе, естественно, мелкие игроки выпадают. В Подмосковье это массовый исход. Сельхоз сектор — точно совершенно. Совершенно точно — какой-то местный бизнес, который занимался производством строительных материалов. Все это подминают под себя какие-то больше корпорации.

В.И.: Москва — это в принципе нечто уникальное для территории России. А если брать другие регионы страны, где нечто подобное тоже можно наблюдать?

И.Г.: На самом деле, много где. Нижний Новгород, Карелия, Свердловская область, Приморье. Практически все более-менее крупные регионы, где есть какое-то производство. Я не беру в расчет небольшие территории, например, Республику Калмыкия. Она достаточно небольшая, и там вопросы с властью при всей централизации достаточно локально будут решаться. Если большой регион, где нагрузка на область возрастает, если она не в состоянии отработать это как механизм, возникает вот этот вопрос — как работать среднему бизнесу. На мой взгляд, Свердловская область довольно показательна. Там, правда, еще нет такой ситуации, как в Подмосковье. Почему я Подмосковье привожу в пример? Там вот эта реформа идет уже полным ходом. Из 80 муниципальных районов уже 30% переведены в городские округа. И еще 30% будут переведены до конца года. Здесь уже можно проследить. В других регионах идет схожая система. Они не преобразуются в городские округа, не идет централизация власти по принципу того, что исчезают деревни, малые города, все это передается в функции области. Там просто идет система введения института сити-менеджеров. В принципе, это так же губительно, как я уже ранее говорил. Например, тот же Ройзман в Екатеринбурге, как вы можете наблюдать, никакой реальной власти не имеет, вся власть сосредоточена в руках сити-менеджера. Люди голосовали за одного, у власти другой, уже ситуация очень понятная, кто и на каких правах занимается управлением городом, почему не избранный мэр, а человек, согласованный с администрацией.

В.И.: Есть публикация на тему этого законопроекта на «Regnum» с комментарием депутата Госдумы от Саратовской области Олега Грищенко: «Но любые органы власти должны, прежде всего, быть наделены реальными полномочиями, реальными рычагами для решения проблем граждан и необходимыми для этого ресурсами. Если в определённых условиях этой наполненности не существует, то есть ли смысл сохранять структуру ради структуры? Сегодня реальные рычаги влияния на решение многих социальных, хозяйственных и прочих проблем сконцентрированы в руках уже не местной, а региональной власти. А значит, вопрос оптимизации управления встаёт не только перед поселениями, но и перед крупными городами». Якобы те власти, которые находятся на местах, и так практически бессильны и решением вопросов не занимаются. Поэтому почему бы кого-то не сократить, не объединить и не оптимизировать.

И.Г.: Я, конечно, согласен, что так оно и есть. Просто проблема в том, что было два разных вектора. То ли передавать полномочия и развивать местные власти, то есть «у них нет, но давайте дадим им больше полномочий». Собственно, 131 федеральный закон об этом и говорил, что надо передавать больше полномочий на уровень вот совсем местный. Условно говоря, чтобы человек мог от своего подъезда дойти до центра принятия решений пешком, и это не было хождением к президенту. Как у нас там Путин любит решать вопросы каких-нибудь рыбаков.

Я согласен, действительно, полномочия были выхолощены. И нынешняя реформа — последний гвоздь в крышку гроба МСУ. Это неправильно — говорить, что раз оно и так не работало, давайте вообще убьем. Было бы правильнее говорить, что давайте как-то возродим.

В.И.: Чтобы, наоборот, на местах эти службы работали.

И.Г.: Конечно.

В.И.: А если бы эти службы на местах работали, то как бы изменилась жизнь в стране? Какие практические выхлопы вы можете видеть?

И.Г.: Если бы местное самоуправление работало на уровне 90-х годов, это сильно бы оживило бизнес. Возникла бы прослойка среднего класса, как начинала возникать в 90-е годы. А это есть опора государства. Как бы мы ни искали какую-то там национальную стратегию, всех мы на какой-нибудь один завод не устроим, люди должны быть самозаняты. А самозаняты они могут быть только в том случае, если они четко понимают, для кого они работают, с кем они работают, по каким правилам играют. Всегда легче выстроить правила в рамках какой-то местной бюрократии, чем вот этого патерналистского подхода со стороны области, когда тебе задают развитие территорий какими-то глобальными мегапроектами — «давайте этот район сделаем центром промышленного производства арматуры». Ну, давайте. А чем остальные будут заниматься? «Остальные как-нибудь сами». Вот эти «как-нибудь сами», к сожалению, просто вымирают. И как мы видим, даже в самых маленьких городах не развивается даже элементарный бизнес, типа каких-то придомовых магазинов. Везде «Дикси», «Пятерочка». Вот результат постепенного ухода местного самоуправления. Так же уходит и связанный с ним мелкий бизнес.

В.И.: С чем может быть связано, что на местах не работают органы местного самоуправления? Что даже на высшем уровне представители Госдумы говорят о том, что не работают — проще упразднить, мы на них только деньги из бюджета тратим.

И.Г.: Во-первых, это было связано с тем, что был принят закон, по которому у местного самоуправления изначально забрали самые лакомые функции — разделение земель и бюджетирование, и передали в область. Собственно, с этого и начался развал. Потому что ушли из политики те финансово-промышленные группы, которые вкладывали деньги в свою политическую историю, чтобы избрать мэров городов и встроиться как-то в эту хозяйственную деятельность. Они просто ушли, понимая, что без губернатора они ничего не смогут сделать. На их место встали какие-то функционеры местного звена, которые, во-первых, были не подготовлены, во-вторых, вообще какие-то случайные люди, назначенные, потому что просто место есть, надо кому-то его занимать. Из-за того, что они были некомпетентны, провели всякие мониторинги, поняли, что невозможно с такими людьми управлять, было принято решение забрать у них еще полномочий. Когда все полномочия были переданы в область, мы пришли к ситуации, что зачем они вообще нужны, они ничего не умеют, люди случайные, неквалифицированные, никто там работать не хочет, давайте вообще их ликвидируем.

В.И.: Если все-таки поправки в закон о МСУ будут приняты, и будет разрешено регионам преобразовывать сельские и городские поселения, а также муниципальные районы в городские округа, то для жителей регионов что изменится? Понятно, что жители областных центров на себе эти изменения практически не почувствуют. А если брать тех людей, которые живут вдалеке от областных центров или в маленьких населенных пунктах, в селах, поселках, деревнях?

И.Г.: У них будет такая советская система. Это когда ты должен из своей деревни ехать в райцентр, чтобы решить вопрос разделения двух метров дорожки с соседом. Потому что те функции, которые были раньше в сельсоветах, будут переданы в область. Вообще, много негативного влияния будет после того, как будут преобразованы в городские округа. Село же вообще очень уникальное по своей структуре. Населения мало, территории много. Поэтому всегда сельские главы — это были такие своеобразные стратегии развития, которые городскими главами вообще не поняты, и вряд ли они смогут как-то перенять этот опыт. Что такое развитие села? Это должен человек лично приехать в какое-нибудь поле, походить по нему, с местным агрономом поговорить, что там растет, не растет, пообещать ему, что он там с кем-то встретится. Это целая личная история. Я просто сам наблюдал, как раньше это происходило в таком ручном режиме. Наверное, для России это было оптимально. Сейчас попытка это перевести на технократические рельсы, когда кто-то вымеряет количество площадей, определяет количество пахотных земель, необходимое количество инвестиций, как-то кадастрирует это и т. д. А потом это из центра должно таким же механическим путем быть переправлено на места — «Вот вам инвестор, выделено вот такое количество пахотных земель, занимайтесь с ним работой». На опыте могу сказать, к сожалению, такая схема практически не работает. Поэтому количество пахотных земель у нас с каждым годом сокращается.

В.И.: Аграрные темы обсудили. Как будет себя чувствовать бизнес, обсудили. Но существует большой количество вопросов из других сфер. Я видела, например, тревожные комментарии на просторах интернета, кто-то опасается, что начнут застраивать территории. Раньше была деревня, поля не отдавали под застройку, а тут начнут отдавать, потому что из региона не видно, можно там строить или нельзя, хотят местные жители, чтобы там был новый район, или не хотят.

И.Г.: Здесь опять, наверное, актуально для каких-то крупных регионов — Московская область, Свердловская область и т. д. Если говорить о каких-то небольших регионах, наверное, эта проблема там не стоит, потому что там центральные-то города плохо застроены. А так да, вы абсолютно правы, проблема такая существует. В частности, если возвращаться к моему любимому Подмосковью, там вообще проблема высокоэтажного строительства всегда стояла остро. И введение городских округов, например, Красногорский городской округ, раньше был муниципалитетом, включающим количество деревень, на сегодняшний день будет застроен целыми жилыми кварталами. Местные жители митингуют. Вот прямое следствие преобразования в городской округ.

В.И.: Неужели нет никаких позитивных моментов от тех поправок, которые сейчас предлагается внести?

И.Г.: Позитивные моменты — да, в части экономии средств в некотором роде, потому что, действительно, представляете, если сократить все сельские администрации, то здание не надо арендовать и т. д. У губернаторов появится некая опора, они смогут больше отвечать за свои же обещания. «Мы обещали вам решить вопрос, нам не надо ничего решать с главами муниципалитетов, они будут исполнять наш приказ». Я только сомневаюсь, что у них и раньше не было таких полномочий. Поэтому, кроме экономии средств, я не могу ни одного позитивного момента отметить. И надо ли экономить на этом, вот в чем вопрос.

В.И.: А кто-нибудь считал, сколько будет сэкономлено средств, если поправки все-таки будут приняты? Потому что страна-то большая — с одних копеечка, с других.

И.Г.: Я от губернатора Подмосковья Воробьева слышал какие-то очень высокие суммы, которые он якобы сэкономил на реформе МСУ. Но, честно говоря, верится как-то с трудом. Там какие-то миллиарды он уже называет, хотя там преобразовано менее 30%. Не знаю, откуда эти цифры взялись, надо их проверять. Какие-то зарплаты люди получали. Но не уверен, что в нашем бюджетном секторе это была гигантская часть. Насколько я помню, в принципе зарплаты госслужащих все вместе занимают порядка 10%.

В.И.: Там еще идет оплата коммунальных услуг, содержание и обслуживание помещений, где эти сотрудники располагаются.

И.Г.: Ну, не буду врать, возможно, это действительно какие-то хорошие суммы. Надо смотреть. В принципе, конечно, сейчас у нас денег нет. Может быть, действительно, стоит пожертвовать местным самоуправлением. Но тогда, может, вообще пожертвовать всем управлением? На самом деле, чиновничий аппарат при Советском Союзе был примерно в 30 раз меньше, чем сейчас, а управлял гораздо большим количество объектов, производств и т. д. Может быть, мы вернемся к этой модели. Будет один большой госплан, а остальные будут просто исполнителями на местах.

В.И.: То есть ассоциации с Советским Союзом у вас сильные встают, когда речь идет о подобных изменениях?

И.Г.: Да. Единственное, что было хорошего в Советском Союзе, — достаточно неплохая система управления. Это не негативная коннотация. Я считаю, что в некотором роде надо брать пример, потому что они действительно оптимизировали управленческий аппарат. Он был не очень хорош именно с идеологической точки зрения, когда все исполняется по нормированию. Но, тем не менее, даже Советский Союз в итоге перешел на систему введения кооперативов и т. д. Какие-то принимал меры. Поэтому не все было плохо, какой-то опыт надо воспринять. Тем более что наращивание чиновничьего аппарата каждый год на 10% - это тоже странная мера. С чего он так разрастается-то, собственно?

В.И.: Разные мнения звучат. Кто-то говорит, что нужно вводить подобного рода изменения, кто-то говорит, что нет. Тем не менее, уже второе чтение в Госдуме пройдено. Насколько велики шансы, что поправки будут приняты? И что не будут приняты? Как могут дальше события развиваться?

И.Г.: На мой взгляд, есть два уровня лоббистов. С одной стороны, это те силы, которые хотят отодвинуть принятие закона, чтобы как-то повлиять на дальнейшую расстановку сил. И те, которые заинтересованы в скорейшем принятии. На мой взгляд, поскольку все это готовилось довольно давно, то и принято будет достаточно стремительно. Мы и видим, что так оно и происходит. Но, с другой стороны, если кто-то из близких к президенту людей включится в вопрос и попытается донести до него, что реформа слишком стремительна и еще не до конца продумана, нужны какие-то корректировки, то вполне может и затормозиться. Но я, честно говоря, не уверен. Я считаю, что достаточно быстро она пройдет. До президентских выборов, по крайней мере, точно.

В.И.: А если пройдет, то реализована будет в какие сроки?

И.Г.: Очень быстро, это занимает буквально месяц, на самом деле. Сегодня это муниципальный район, завтра — городской округ. А дальше вопрос техники смены временных управляющих на постоянных и т. д. Реально — сегодня это было сельское поселение, а завтра это уже город. Один день. В Подмосковье это заняло долго, только потому что он был пилотным регионом.

В.И.: Спасибо большое, что побеседовали с нами. Будем следить за развитием событий.

Напоминаю, что нашим экспертом сегодня был Илья Гращенков, директор «Центра Развития Региональной Политики», исполнительный директор в «Фонде изучения электоральной политики». Это была программа «Zoom» на радио СОЛЬ, у микрофона Валентина Ивакина. Услышимся на радио СОЛЬ.

salt.zone

Реформа местного самоуправления в России (2003—2009) — WiKi

1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[1] Основной целью введения положений Федерального закона являлось устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью была введена единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также внутригородская территория.

Сельским поселением мог стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением мог стать город или поселок городского типа с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Муниципальным районом становились несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Внутригородская территория это часть города федерального значения, являющаяся муниципальным образованием. Все прочие внутригородские муниципальные образования подлежали упразднению к 1 января 2006 года.[2]

30 ноября 2011 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступили в силу поправки, вводящие уточнения типа муниципальных образований в городах федерального значения: внутригородская территория как внутригородское муниципальное образование.[3]

27 мая 2014 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступили в силу поправки, вводящие новые виды муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и входящий в его состав внутригородской район как внутригородское муниципальное образование.[4]

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень — это определение границ муниципальных образований и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые муниципальные районы стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).

Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы (в муниципальных районах доля мест одного поселения не может превышать 40 %).

В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах — Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях — Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых — Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.

По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований [5]

С 2006 года с последующими поправками в 2011 и 2014 годах введена следующая классификация муниципальных образований на территории субъектов РФ (республик, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения):

Выделено также понятие межселенных территорий, прямо подчинённых муниципальному району и не входящих ни в одно из городских или сельских поселений.

ru-wiki.org

Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы

Модель местного самоуправления

Сегодня в России действует двухуровневая модель МСУ в соответствии с ФЗ-131 от 2003 года. Первый, низший, уровень составляют городские и сельские поселения, а также внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга. Второй уровень охватывает большие муниципальные районы, состоящие из поселений, и городские округа, не имеющие собственного муниципального деления.

Первый уровень

В районах Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется двойное управление на одной и той же территории: административная власть (управа района) и муниципальная власть (избираемые депутаты). После выборов 2012 года полномочия столичных муниципалов были серьезно расширены. Они получили возможность согласовывать проекты градостроительных планов и перечень объектов для ремонта, план благоустройства территорий, а также отказывать в приемке работ по благоустройству. Кроме того, они могут выражать недоверие главе управы.

Схожий функционал и у районных депутатов Санкт-Петербурга. В целом муниципалы лишь в малой степени оказывают влияние на жизнь в столицах.

Самые многочисленные территориальные образования в России — городские и сельские поселения. Слово «поселение» в 131-м законе стало использоваться в новом значении: теперь это может быть и несколько населенных пунктов. То есть сельское поселение может состоять из одного или нескольких поселков, сел, деревень, аулов или кишлаков, объединенных общей территорией, которая обычно соответствует сельсоветам советских времен и земствам досоветского периода.

В состав городского поселения могут входить один город или поселок, но к ним также могут приписать несколько окружающих населенных пунктов. Население выбирает местное самоуправление либо напрямую, либо через выборные органы.

Это самый приближенный к народу уровень МСУ. Работа «народных управленцев» видна как на ладони, оттого политические кандидатуры здесь практически всегда уступают крепким хозяйственникам. Полномочия глав поселений просты и понятны любому избирателю: заасфальтировать дорогу, починить водопровод, подвести дров, провести культурное мероприятие. Возможностей, выходящих за рамки простого обеспечения жизнедеятельности (развитие малого бизнеса или создание условий для инвесторов), по закону хватает, но система не предоставляет поселениям прежде всего финансовой свободы. А с другой стороны, перегружает их несвойственными им полномочиями вроде помощи в профилактике терроризма и коррупции или осуществлении лесного контроля.

Второй уровень

Муниципальные районы объединяют несколько сельских и/или городских поселений на одной территории. Фактически это буферная зона между уровнем региональной власти и нижним уровнем поселений. При этом по закону это вотчина местного самоуправления. То есть жители той или иной территории помимо поселенческого руководства избирают еще и районное, напрямую или через выборные органы. По мысли авторов 131-го ФЗ, поселения должны были стать базовым уровнем самоуправления, а районы — лишь координировать комплексное развитие. Им придавалась роль организаторов поселенческой активности. По факту же на одной и той же территории появились два избираемых хозяина со схожими полномочиями и практически единым бюджетом.

Городской округ. Фактически это городское поселение, которому при административно-территориальном разделе повезло отстоять более высокий статус. Размер имеет значение: чаще всего округами становились города-миллионники, региональные столицы, крупные города. Играл свою роль и политический аспект: особо ретивых мэров, открыто конфликтовавших с губернаторами, просто понижали в статусе до глав поселений. Городской округ не входит в состав муниципального района, а значит, обладает большим объемом полномочий, налоговых отчислений и в итоге получает большую независимость в принятии решений. В последние годы рост городов часто приводил к тому, что округа поглощали все большее количество соседних самостоятельных поселений. В результате на этих территориях упразднялось «народное самоуправление», а большому городскому округу порой было не до проблем жителей новоприобретенных «выселок».

Предложение законопроекта

В новом законопроекте предлагается ввести еще два новых муниципальных образования: «городской округ с районным делением» и «внутригородской район». На самом деле оба понятия сочетаются в административном делении одногокрупного города. Общегородская власть является вторым уровнем системы МСУ.

При этом мегаполис делится на внутригородские районы — самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ первого уровня. Решение о смене статуса городов будет принимать каждый регион в отдельности с учетом местной специфики и административной целесообразности. Подробнее — в статье.

expert.ru

характеристика основных направлений и этапов реформы (1991 – 2009гг.)

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов – это в итоге привело к роспуску местных Советов.

В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Согласно данному Положению:

1)органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления – собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2)в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;

3)выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;

4)в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;

5)органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Данным Указом было установлено, что:

•органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

•разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

•установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

•установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;

•установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права.

В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления.

studfiles.net

Реформы местного самоуправления в России

1. Реформы местного самоуправления в России

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Становление и развитие системы местного самоуправления в современной России началось с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации . Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

Введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.

Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.

Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.

В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.

В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой - партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.

В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями — монополистами.

В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому. Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло. Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед.. Он определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.

Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения»[1] [1]. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.[2] [2]

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно - территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически продублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.

Но вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.[3] [3]

В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти, что в значительной мере было обусловлено наступившим конституционным кризисом. 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции пополнило нормативную базу о местном самоуправлении, разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

mirznanii.com

Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему:

Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Геленджик 2010

Содержание

Введение

Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

1.3 Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Глава 2. Реформа местного самоуправления в Краснодарском крае

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Задачей реформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимо преодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителям региональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданином общества. Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, через свой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги, на которые нанимаю учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка, покупаю, заказываю уголь и нефть для отопления, это я этим занимаюсь через своих представителей.

Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

¾ попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

¾ вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того – вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи.

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

- формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

- формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

- каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;

- пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

mirznanii.com