Раздел 2. Особенности муниципального управления Тема 7. Понятие местного самоуправления. Особенности муниципальной власти


21. Специфика муниципального управления. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Особенности управления в муниципальной сфере

Муниципальное управление как особый вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления. Во всякой системе управления имеются объект управления, субъект управления, предмет управления. Объектом муниципального управления, как уже отмечалось, является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъектов муниципального управления выступают население муниципального образования — местное сообщество, объединенное общими интересами (муниципальный интерес) в решении проблем своего жизнеобеспечения и развития, а также органы местного самоуправления, избранные местным сообществом и действующие от его имени.

Предмет муниципального управления — регулирование социально- экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Муниципальное управление является специфическим видом управленческой деятельности.Управленческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется преимущественно в границах муниципального образования и соответственно в интересах его населения.

Анализируя содержащиеся в литературе определения, можно сделать следующий вывод: муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов местного самоуправления на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Сущность муниципального управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Муниципальное управление по аналогии с вышеперечисленным обладает также несколькими специфическими чертами:

1. Опора на муниципальную власть в сочетании с широким участием населения в принятии решений на территории муниципального образования.

2. Реализация исключительно в границах конкретного муниципального образования и теоретически глубокая связь с местными традициями, преемственность.

3. Системность.

Как дисциплина муниципальное управление исследует правила, которыми люди руководствуются и которым следуют, реализуя управленческую деятельность. Часть этих законов сокрыта в самой человеческой деятельности и глубинно связана с мыслительными моделями, рефлексами.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

• концепция муниципального управления опирается на философию и базовые принципы местного самоуправления;

• в системе муниципального управления объектами управления являются локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

• в системе муниципального управления имеются два субъекта управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены особенности муниципального управления, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Эти отличия вытекают из самого характера муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальный менеджмент можно рассматривать как менеджмент социальный.

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет — организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства либо государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативомлибо акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов.

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер.

Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

studfiles.net

Вопрос 7. Характерные черты муниципального управления.

Муниципальное управление — относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.

Муниципальное управление представляет собой составной элемент общей децентрализованной системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Для муниципального управления характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории.

Муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управ­ления выступает население муниципального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления — регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов. Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию; б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления; в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования; г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Вопрос 8. Особенности муниципального управления.

Особенности муниципального управления, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления, связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. Первая особенность муниципального управления в том, что если муниципалитет — организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли.

В хозяйственном обществе заработная плата — это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании повышение доходов населения — одна из важнейших задач управления.Вторая особенность — роль человека как участника процесса управления. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления и как субъект управления. Это для любого другого вида управленческой деятельности нехарактерно.С этой особенностью муниципального управления связана его третья особенность — опора в системе управления на использование человеческого ресурса как главного местного ресурса, т. е. опора на же­лания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и де­нежные средства отдельных людей. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, свя­занных с местом проживания человека. Задача смены места жительства для человека на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в обустройстве этого места, в получении качественных муниципальных услуг.

Пятая особенность муниципального управления — множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из таких проблем локальными мерами. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов вы­бор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муници­пальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, латанию дыр перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Самофинансирование. Реализация принципа самофи­нансирования предполагает формирование в регионе, муници­пальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-эко­номическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправле­ния на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечи­вающем повышение качества жизни населения. Из сущности управления социально-экономическим разви­тием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохра­няют ответственность за решение проблем комплексного соци­ально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политиче­ского и экономического реформирования для населения. Развитие многоукладной экономики привело к тому, что ра­ботники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является ре­шающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйство­вания зависят от форм собственности, ведомственной принадлеж­ности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедея­тельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы. Связь с другими науками Рассматривая соотношение теории муниципального управления с другими науками, следует выделить, прежде всего, связь с кибернетикой, формулирующей общие закономерности любого управления в сложных системах. Теория муниципального управления использует в своем анализе такие категории кибернетики, как “система”, “прямая и обратная связь”, “информация” и др., конкретизируя их в соответствии со своим объектом и предметом исследования. Существует тесная взаимосвязь теории муниципального управления с праксеологией и теорией организаций. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции. Из них, наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую степень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности.

По-видимому, местное самоуправление — это не самостоятельное познавательное пространство, а скорее общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об органи­зации общества.

Как предмет науки муниципальный менеджмент понимается нами в основном как процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоорганизации жителей городов и районов России.

Методологическую основу научной разработки муниципально­го менеджмента составляют:

1) общенаучные знания — история, философия, теория по­знания, науковедение;

2) теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория цик­лов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;

3) специальные теории территориальной социально-экономи­ческой организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориаль­ного комплексирования, социальные теории адаптации населе­ния и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Дифференциация их, равно как и объеди­нение, проявляется в полной мере, широкие перспективы откры­ваются на основе междисциплинарных исследований.

Первоочередными научными задачами являются:

• обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого социально-экономического развития;

• исследование методов повышения эффективности муни­ципального менеджмента;

• изучение становления новой культуры управления и само­управления в городах и районах страны;

• раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государствен­ного и регионального управления.

Обогащение собственных основ регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведут к возникновению качественно но­вой отечественной культуры муниципального менеджмента.

В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее: принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти; выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки; принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах; принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов муниципального управления. Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и – муниципальному управлению.

Исходя из специфики муниципального управления, его общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; 3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;8) гласность деятельности органов местного самоуправления;9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления; 10) государственная гарантия муниципального управления.Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.

Менеджеры работают в организациях, наличие которых в современном мире и является причиной существования менеджеров и менеджмента.

муниципальная собственность является главным элементом экономической основы местного самоуправления, основанием для выделения специфического уровня управления - муниципального управления

«муниципальный менеджмент» применим к управлению в особых организациях - муниципальных образованиях, объединяющих членов местного сообщества с целью удовлетворения территориальных социально-экономических интересов.

Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова.

В первом случае речь идет о практике регулирова­ния социально-экономических и общественно-политических про­цессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетен­ции. Местное самоуправление - многосторонняя деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации. самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.

Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удов­летворение потребностей территориальных сообществ. Муници­пальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда суще­ствует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ори­ентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

Таким образом муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления. В местном самоуправлении субъект и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

Муниципальная деятельность — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Муниципальная политика – это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальное управление –это форма организации муниципальной деятельности. Предмет мун. деятельности -благоустройство жизни на территории муниципального образования. В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности – предмет муниципального права, Определение целесообразности деятельности – вопрос мун. Политики как системы постановки и реализации каких-либо целей.

Признаки, характеризующие отличие мсу от гос.власти: Львом Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от гос.власти:

*1.)различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

*2.)разграничение сфер компетенции. Речь идет обграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

*3.)самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

*4.)территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Т.о., местное самоуправление — это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоя­тельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

При новых подходах к управлению основное внимание пере­носится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффек­тивности. Ярким примером успешного использования в государствен­ной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стра­тегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципаль­ных образованиях, при управлении инвестиционной деятельно­стью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муници­пальных органов управления. Стратегическое управление в значительной степени представ­ляет собой управление развитием. Развиваются все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государ­ственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты в техни­ческом, экономическом, социальном, физиологическом, функ­циональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться в усилении имеющихся или в построении новых структурных связей. Поэтому структур­ная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто становится ведущим критерием развития объекта управления. Стратегия ― это общее направление развития. Если его нель­зя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.Компонентами стратегического управления явля­ются: стратегическое планирование, реализация стратегии и стратегический контроль.В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение новый метод контроля — бенчмаркинг. Это особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. В рамках бенчмаркинга осуществ­ляются поиск организаций (предприятий), которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. В процессе бенчмаркинга анализируется практика лучших организаций, ищет­ся ответ на вопрос, что, как и почему делают лидеры для удов­летворения потребностей клиентов. Руководители коммерческих фирм, управляющие организа­циями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций. Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались ус­пешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые по­зволили достичь более высоких результатов.

Известно, что развитие любого объекта — это особый вид изменений, отличающийся качествен­ными преобразованиями, приводящими к возникновению ново­го. Исходя из этого развитие муниципального образования мож­но представить как комплексный процесс качественных преобра­зований его экономической, социальной, пространственной, по­литической и духовной сфер, приводящий к изменениям условий жизни человека. Социально-экономическое развитие территории — это объек­тивный процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стра­не в целом под воздействием исторических, географических, ре­сурсных, демографических и других факторов. Одновременно это и субъективный процесс, происходящий под воздействием управлен­ческих мер в первую очередь со стороны региональной админист­рации, а также администрации федерального уровня. Современное состояние регионов России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждого региона есть и спе­цифические характеристики его социально-экономического со­стояния. Перед всеми регионами стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных регионов определяется как объективными факторами (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Именно последние определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-эконо­мическим развитием территорий. Сегодня необходимо на основе новых научных идей, подхо­дов, механизмов, методов разработать инновационную концеп­цию управления, связанную с изменением содержания и струк­туры общественного развития. В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в ча­стном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делеги­рованию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и прие­мам управления. В практику регионального управления внедря­ются современные информационные технологии, управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепен­ный переход от традиционной административной модели управ­ления, в которой главным было следование инструкциям, к но­вой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры. Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество.

результатам и др.

Экономические науки также несут свой вклад в развитие муниципального управления, это связано как с анализом состояния экономической базы муниципального управления (местного самоуправления), так и с экономической оценкой эффективности деятельности муниципального образования в целом, органов муниципального управления и отдельных должностных лиц местного самоуправления.

Исторические науки позволяют проследить эволюцию муниципального управления, использовать исторический опыт в нынешних условиях. А это совокупность знаний, навыков и умений, накопленная в сфере муниципального управления и имеющая практическую ценность в решении современных и будущих проблем муниципального управления. В теории и практике муниципального управления широко используются достижения социальных наук – социологии, политологии, психологии, философии. Вклад социологии в теорию и практику муниципального управления обусловлен тем, что именно эта наука дает знание о поведении людей и функционировании общественных институтов, без которых невозможно эффективное управление на муниципальном уровне. Особое значение в этой связи приобретает изучение муниципальных образований.

В развитие теории и практики муниципального управления, свой вклад вносят и родственные социологии науки – психология и политология. С психологией связано изучение индивидуального поведения людей, что важно, уже в силу того, что, никакие другие властные структуры так часто не имеют дело непосредственно с людьми, а, следовательно, муниципальные служащие должны обладать необходимыми знаниями в области психологии и психологии управления.Политология, с точки зрения проблем, решаемых на уровне муниципального управления, интересна, прежде всего, тем, что обеспечивает знаниями о поведении избирателей на выборах, а также о взаимодействии местных органов власти с политическими партиями и движениями.

studfiles.net

Особенности муниципального управления

  • В муниципальном образовании повышение доходов населения – это важнейшая цель муниципального управления

  • Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект и субъект управления.

  • Опора на использование человеческого ресурса как главного местного ресурса.

  • Муниципальное управление основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях связанных с местом проживания человека.

  • Множество одновременно решаемых разнообразных проблем, каждая из которых носит локальный частный характер.

Основные положения хартии, принятые российским законодательством:

1. Признание МСУ одной из основ демократического общества

2. Запрет на ограничение компетенций органов МСУ

3. Изменение территориальных границ МСУ, только на основе консультации с населением или путем референдума

4. Право на судебную защиту МСУ

В 1995 в России был принят ФЗ «Об общественных принципах организации МСУ в РФ» Новая редакция в 2003.

В этом ФЗ содержится законодательное определение МСУ, а именно:

МСУ– это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, непосредственно или через органы МСУ.

Согласно ФЗ, на территориях большинства субъектов РФ проводятся муниципальные выборы.

1. В России на основе существующих законов в основном глав муниципальных образований в России избирает население соответствующих территорий.

2. Вместе с тем 1/3 глав муниципальных образований избрана из состава представителей органов

3. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации наняты на контрактную основу

Кроме перечисленных правовых актов, правовая основа МСУ включает положения, содержащиеся в следующих правовых актах:

1. Конституции и уставов субъектов РФ

2. Другие ФЗ

3. Указы Президента РФ

4. Постановления Правительства РФ

5. Постановления Конституционного суда РФ

6. Уставы МО

7. Другие правовые акты конкретного МО

Деятельность органов государственной власти МСУ строится на принципах взаимодействия, а именно законности, добровольности, учета совместных интересов и взаимной ответственности и сохранение независимости муниципальных владений

Взаимодействие государственных и муниципальных органов при решении вопросов, имеющих взаимный интерес осуществляется через договоры и соглашения, а также через создание государственных и муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

В этих случаях взаимоотношения осуществляются без взаимной передачи полномочий друг другу.

Договорная форма применяется в случаях, когда условия взаимодействия требуют деятельного определения прав, обязанностей и ответственности договорных сторон, а также если они связаны с расходованием средств.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти, не требующие дополнительных финансовых средств

Гос-муниципальная организация – это коммерческая организация в форме унитарного предприятия.

Сферы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти.

  1. Разработка и реализация долгосрочных программ и планов

  2. Укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость, здравоохранение, выравнивание социально-экономического положения

  3. Обеспечение специализации МО

  4. Формирование нормативной базы для решения проблем МСУ

Согласно ФЗ № 131 «Об общественных принципах органов МСУ» в редакции 2003г., разделены полномочиями по регулированию МСУ, а именно – полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ.

Органы МСУ участвуют в реализации государственных, социальных стандартов, к которым относятся защита прав и свобод человека, охрана природной среды, организация рационального землепользования и природопользования, организация здравоохранения, образования, занятости, социальной защиты, развитие культуры, физкультуры и спорта.

studfiles.net

Раздел 2. Особенности муниципального управления Тема 7. Понятие местного самоуправления

7.1. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Направления развития местного самоуправления обусловлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, федеративным и правовым государством и теми задачами, которые призваны решать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

В системе управления государством и обществом местное самоуправление через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи:

  • укрепляет основы народовластия;

  • способствует реализации принципов федерализма;

  • содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;

  • стабилизирует политические отношения в государстве;

  • содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, для самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных договорах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно данному Указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

  • обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

  • создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

  • обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

  • единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

  • комплексный подход к реализации государственной политики;

  • взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

  • преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

  • всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

  • невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

  • контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская хартия местного самоуправления, — обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, в соответствии с нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права конкретного человека и интересы общегосударственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».

Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности — финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Таким образом, проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская хартия местного самоуправления.

Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Оценивая состояние и развитие местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь встали на путь развития местного самоуправления, сделали первые шаги.

Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объективными причинами. Тем более что становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях.

Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переходном периоде: совершить «скачок в царство муниципальной свободы и демократии» путем лишь принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона о местном самоуправлении не удалось.

Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государстве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государственных полномочий и многими другими.

Необходимость пересмотра данного Закона стала очевидна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления — это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).

Местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом свой власти на местном уровне. И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, действенной, занималась решением вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который решается в ходе осуществляемой реформы, — это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправления как формы осуществления именно публичной власти, с уточнением компетенции муниципальных органов.

Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-экономических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.

Важно также решить проблему разграничения полномочий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы организации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.

Реформа местного самоуправления предусматривает создание организационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуществление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел целиком восполнен.

Значительные изменения вносятся в организационную структуру четного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, что позволит осуществлять более действенный контроль за расходованием местных бюджетных средств.

Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправления, — это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления — которое является не только важнейшим институтом власти, но важнейшим фактором развития гражданского общества, системы разных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы устного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал государственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли представительных органов местного самоуправления (гарантируется минимальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий и т. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незначительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятельности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно являться первичным элементом системы местного самоуправления, необходимым условием развития самоорганизации населения. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассматривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.

studfiles.net

Понятие и особенности местного самоуправления в рф

Местное самоуправление – это комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах: 1) как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства; 2) как право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества; 3) как способ организации и осуществления населением власти на местах. Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.  Его суть заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении вопросов местного значения.  Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (это в значительной мере права гражданина, записанные в Конституции РФ). По своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов власти, которая отличается от государственной власти следующими признаками:

  1. Территориальной ограниченностью;

  2. Более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями (прямое волеизъявление в виде сходов, собраний, конференций, местных референдумов и т.д.)

  3. Многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

В соответствии с действующим законодательством РФ можно выделить три основные группы организационных форм. 1) Формы непосредственной демократии (муниципальные выборы, местный референдум, и т.д.). 2) Выборные и иные органы местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный оран муниципального образования). 3) Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрание граждан по месту жительства, обращения в органы местного самоуправления и т.д.).

  1. Самостоятельность, автономность местных органов.

Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население муниципального образования. Объектом управления являются вопросы местного значения.

2 Вопрос: Принципы местного самоуправления

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, лежащие в основе организации и функционирования институтов местного самоуправления. Согласно ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Принципы местного самоуправления: 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, которая означает прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. 2. Организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, которая заключается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). 3. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. На деятельность органов местного самоуправления распространяется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». 4. Гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления. Данный принцип гарантирует открытый характер функционирования органов местного самоуправления, систематическое информирование населения об эффективности принятых в интересах местного сообщества решений. 5. Принцип признания и равной защиты муниципальной собственности (наряду с частной и государственной), который закреплен в ст. 8 Конституции РФ. 6. Запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ст. 133 Конституции РФ содержит расширенный перечень гарантий прав местного сообщества.

studfiles.net

Основные черты местного самоуправления

Согласно гл.8 Конституции РФ вся полнота власти в местном самоуправлении принадлежит населению данной местности, которое осуществляет местную власть в двух формах:

1. Прямая: референдум; выборы должностных лиц местного самоуправления.2. Косвенная: через представительные и исполнительные органы власти местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (статья 131). Типовой проект устава муниципального образования различает органы местного самоуправления:

1. По характеру исполняемых функций:

-представительные органы местного самоуправления;

-исполнительные органы местного самоуправления.

2. По уровню управления:

-муниципальные органы местного самоуправления;

-окружные органы местного самоуправления.

В соответствии с п.4 ст.14 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наименование органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:

- местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования, граждане;

- местное самоуправление

- особая форма демократического механизма управления обществом и государством;- местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

- местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти

- самостоятельность;

- местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность;

- местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;

- в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.

Цели местного самоуправления

Целью создания местного самоуправления  является уход от централизации власти в государстве и создание эффективного местного самоуправления. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного неподчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Задачи местного самоуправления

Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института: 

1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.

2. Обеспечение гарантий активности и безопасности участия в местном самоуправлении для всех желающих.

3. Осуществление взаимодействия с всеми субъектами рынка, сообществами и партиями.

studfiles.net

§ 2. Понятие муниципальной власти

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не вхо­дят в систему органов государственной власти. Другими словами, госу­дарство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это пред­полагает, в свою очередь, организационную обособленность местного са­моуправления, муниципальной власти от государственной власти1.

Около 10 лет назад Г. В. Барабашев характеризовал концепцию него­сударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного само­управления. По его мнению, местное самоуправление - это государст­венная власть особого рода2. Сейчас это представление претерпело су­щественные коррективы.

Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для сле­дующего утверждения3: наряду с принципом горизонтального разделе­ния власти (статья 10 Конституции РФ) существует и принцип верти­кального разделения власти (статьи 5, 11, 12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции... не делает ор­ганы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по ка­честву элемент государственности. С точки зрения юридической оцен­ки - это органы власти, как и вся .вышестоящая структура. Не надо пред­ставлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения»4.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Кон­ституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполни-

1 Более подробно о том, являются ли органы местного самоуправления органами власти, см. в кн.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 14-16.

2 См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. №6. С. 144-145.

3 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 38, 39; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 143.

4 Цит. по: Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.,

2003. С. 40.

тельной власти в Республике Коми"»1 было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использо­ван в юридическом документе. В вышеназванном постановлении гово­рится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муници­пальной. Таким образом, в Российской Федерации существует дверавно-правные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной властире-шают вопросы государственного значения; органы местного самоуправ­ления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это по­зволяет рассматривать и муниципальную, и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам отно­сится, например, четко выраженный институализированный характер. И государственная, и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, -органов государственной власти и органов местного самоуправления со­ответственно. И государственная, и муниципальная власть обладают не­прерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятель­ность органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами2. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, мест­ные жители являются гражданами государства. Муниципальные образо­вания в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области»3, в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать

1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

2 См.: Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000. С. 30.

3 Собрание законодательства РФ. 2000. №50. Ст. 4943.

средства законодательно институированного насилия - привлекать к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов мест­ного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соот­ветствующий комплекс полномочий государственно-властного харак­тера, без которых невозможно управление. Органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Только органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов, самостоятель­ного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправ­ления защищается органами государственной власти; местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

При обосновании негосударственногохарактера органов местного са­моуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчинен-ность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местно­го сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения1, под которыми понимаются вопросы непосредствен­ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образо­вания, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание госу­дарственной власти составляют вопросы государственного значения, ко­торые закреплены в статьях 71-72 Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей терри­тории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправле­ния, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправле­ния, а специфику их функций2.

Материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляют муниципальная собственность и муници­пальный бюджет; органов государственной власти - государственная собственность и государственный бюджет.

1 См.: ВыдринИ. В., Кокотов А Н. Муниципальное право России. М, 2003. С. 35,36.

2 См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо­лее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне го­раздо большее значение имеют формы непосредственного участия насе­ления в решении различных вопросов. У органов местного самоуправле­ния практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заме­няющих законы общие, является достаточно важным критерием, отли­чающим местное самоуправление1. Безусловно, органы местного само­управления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе яв­ляются подзаконными актами.

Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста­навливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом2.

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что му­ниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функ­ции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общест­венных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими це­лями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет Сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государст­венное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В. Ф. Мат­веев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправле­ния носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномо-

1 См.: Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 6-7; Кортенко М. Концеп-туалып основи мкцевого самоврядування Украши // Мйщеве та регюнальне само-врядування Украши. Киев, 1992. Вип. 2. С. 12-13.

2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 39-41; Коваленко А. И. Основы конституционного права Российской Федерации. М., 1994.

С. 89.

чия, т. е. от избирателей, а с другой - правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществ­лением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздей­ствия на местные органы»1.

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение госу­дарственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую2.

1 Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и разви­тие. М., 1996. С. 14.

2 См.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправле­ния // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,

1994. С. 47.

studfiles.net