Вопрос 54, Основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Общие принципы организации местного самоуправления


Общие принципы организации местного самоуправления :: BusinessMan.ru

Местное самоуправление — процесс, исключительно значимый с точки зрения выстраивания эффективного государства. Важно, чтобы гарантированные законами права граждан в аспекте автономной политической самоорганизации де-юре находили соответствие в реальных процессах на уровне формирования локальных органов власти де-факто. Какие существуют в мире модели функционирования муниципальных политических институтов? Какова специфика системы местного самоуправления в РФ?

Сущность местного самоуправления

Согласно распространенной в научной среде точке зрения, под местным самоуправлением следует понимать организацию власти в рамках локальных административно-политических образований. В зависимости от правовой традиции, принятой в том или ином государстве, называться и классифицироваться они могут по-разному. Например, в РФ это города, районы и поселения. Общие принципы организации местного самоуправления заключаются в предоставлении локальным административным субъектам, о которых идет речь, возможностей для выстраивания эффективной стратегии социально-экономического и политического развития с учетом местных особенностей.

Предполагается, таким образом, что столица государства будет справляться с подобными задачами в большинстве случаев менее эффективно, чем это сделают местные власти. И потому политический центр страны (или федеративного субъекта, который в нее входит) делегирует часть властных полномочий на уровень местного управления. Можно отметить, что в России и многих других странах мира локальные административно-политические единицы, которые имеют право на организацию самоуправления, называются муниципалитетами.

В ряде случаев основные принципы организации системы местного самоуправления предполагают отделение соответствующих политических институтов, работающих на локальных территориях, от государственной власти. Данный подход, в частности, закреплен в Конституции РФ. Таким образом, государственная и муниципальная системы власти в России формально действуют независимо.

Правовые основы местного самоуправления

Исходя из специфики правового режима, действующего в том или ином государстве, принципы организации местного самоуправления могут различаться. Таким образом, имеет значение то, какие нормативно-правовые акты регулируют процессы реализации муниципалитетами права на организацию местного самоуправления. В российской юридической системе ключевыми источниками права считаются Конституция, федеральные законы и подзаконные акты соответствующего уровня, а также источники, издаваемые на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В числе важнейших источников на общенациональном уровне — Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Данный правовой акт во многом коррелирует со значимым международным источником - Европейской Хартией самоуправления, ратифицированной российскими властями в 1998 году.

В частности, соответствующий международный нормативно-правовой акт определяет общие принципы организации местного самоуправления, а также фиксирует гарантии осуществления защиты правового суверенитета муниципальных территорий. Также данный документ предполагает, что на локальном политическом уровне будут создаваться необходимые административные структуры, которые могут иметь некие соглашения о разграничении полномочий с федеральным или региональным центром.

Местное самоуправление и Конституция России

Рассмотрим, каким образом принципы организации местного самоуправления закреплены в основном законе российского государства. Конституция РФ включает отдельную главу, в которой содержатся положения, регулирующие процессы формирования муниципальных органов власти. Юристы называют ключевыми следующие положения, отражающие принципы организации местного самоуправления.

Во-первых, это отмеченная нами выше самостоятельность организации управления муниципалитетами в пределами гарантированных законом полномочий, которая также выражается в том, что местные органы власти не входят в систему государственных политических институтов.

Во-вторых, ключевые принципы организации деятельности муниципальных органов власти в РФ предполагают, что население городов, районов и поселений вправе само принимать решения, касающиеся распоряжения локальной собственностью.

В-третьих, собственно сами граждане призваны принимать непосредственное участие в местном самоуправлении, участвуя в референдумах, выборах и иных предусмотренных законом формах волеизъявления. Также население самостоятельно определяет структуры муниципальной власти.

В-четвертых, при изменении границ административно-политических территорий, осуществляющих местное самоуправление, должно учитываться мнение граждан, проживающих в соответствующих районах.

Российская модель местного самоуправления: теория и практика

Таким образом, Конституция РФ, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предполагают, что локальные административно-политические единицы в РФ формально независимы от центра. Однако многие эксперты полагают, что де-факто автономия муниципалитетов вовсе не столь очевидна. Объясняется это, главным образом, тем, что в РФ пока что не выработалась эффективная система публичного или судебного контроля над деятельностью представительных или исполнительных структур на уровне локальных административно-политических единиц.

То есть если, условно говоря, политический центр будет делегировать на уровень муниципалитетов слишком большой объем полномочий де-факто, то появится вероятность выстраивания коррумпированных, не заинтересованных в качестве политической самоорганизации, структур власти.

Однако как только российское общество достигнет необходимого уровня политической зрелости и будет способно пользоваться всеми возможностями для организации автономного управления в рамках муниципалитетов, то, как полагают аналитики, все те механизмы, что сейчас действуют де-юре, очень пригодятся.

Организация местного самоуправления: международный опыт

Рассмотрим, какими могут быть принципы организации власти в рамках локальных территорий в зарубежных странах. Традиция местного самоуправления принята в большинстве современных государств. Это, в частности, подразумевает создание прочной правовой базы под организацию соответствующих политических институтов.

Можно отметить, что принципы организации системы местного самоуправления в западных странах организованы в рамках трех базовых моделей — английской, французской, а также смешанной, сочетающей в себе признаки первых двух.

Первая модель, соответственно, практикуется в США, Великобритании, других странах Содружества — например, в Канаде. Специфика данной модели в том, что местные органы власти в общем случае не подотчетны каким-либо вышестоящим политическим структурам. То есть им даны достаточно ощутимые полномочия на осуществление самостоятельной политики локального управления. В свою очередь, если стоит вопрос о проверке эффективности деятельности местных структур, то занимается этим, как правило, суд или же высшие исполнительные структуры власти на уровне центра.

Французская модель, называемая также континентальной, предполагает значительное вмешательство государственных органов в работу муниципалитетов. Таким образом, местные органы власти становятся подотчетными политическому центру.

Как отмечают некоторые юристы, в рамках организации самоуправления по французской схеме население часто имеет больше возможностей влиять на процессы управления — в силу отсутствия в ряде случаев представительных органов власти, которые в рамках английской модели, как правило, есть в муниципалитетах. Но возможен третий вариант организации местного самоуправления, объединяющий в себе признаки каждого из рассмотренных нами.

Концепции без границ

Вместе с тем можно отметить тот факт, что на практике принципы организации местного самоуправления в рассмотренных моделях различаются не столь значительно, как это может просматриваться в логике выстраивания взаимоотношений между локальными политическими единицами и центром. Население соответствующих территорий, так или иначе, имеет основные необходимые ресурсы для организации эффективного самоуправления. Модели, о которых идет речь, удовлетворяют некоторым критериям, считающимся важными индикаторами зрелости политической системы государства. Рассмотрим их.

Критерии эффективности модели местного самоуправления

Как мы уже отметили выше, общие принципы организации системы местного управления в том или ином государстве предполагают делегирование центром некоторых полномочий на локальный уровень с целью более эффективного решения актуальных социально-экономических и политических задач. Вместе с тем общепринятых механизмов измерения данной эффективности пока не выработано. Некоторые исследователи предпочитают изучать, к примеру, общественное мнение посредством социологических вопросов, другие — анализировать социально-экономические показатели.

Есть, в частности, модель, в рамках которой особое внимание уделяется политическому и правовому анализу статуса местных органов власти. Прежде всего соответствующее исследование направлено на выявление реальной самостоятельности локальных политических институтов от центра. Бывает так, что в том или ином государстве с небольшим опытом выстраивания демократических институтов может быть внедрена, скажем, английская или континентальная модель, однако характерные для нее принципы организации системы местной власти будут в большей степени декларироваться, чем действовать в реальности.

Гражданские инициативы приветствуются

Другой критерий — степень вовлеченности в самоуправление граждан, проживающих в рамках той или иной административной единицы. Безусловно, многое зависит от уровня политической культуры населения, тех или иных традиций в аспекте участия людей в управлении своим городом или районом. Предполагается, что общие принципы организации местного самоуправления знакомы гражданам, и они готовы выполнять свою роль. Вместе с тем без соответствующей нормативно-правовой базы, полагают аналитики, людям, какими бы они активными ни были в аспекте готовности управления своей территорией, организовать эффективные локальные институты власти будет сложно.

Конечно, в дополнение к гарантированным законом возможностям граждан участвовать в местном самоуправлении должны существовать и иные стимулы — например, элементы воспитания культуры самоорганизации в школах, на уровне СМИ, в рамках публичных мероприятий.

Местное самоуправление и финансы

Система принципов организации местного самоуправления в любой стране предполагает значимую роль финансовой составляющей процесса локальной политической самоорганизации граждан. Люди должны иметь возможность не только эффективно управлять своей территорией, но и развивать экономику, обеспечивать в своем городе или районе должный уровень благосостояния жителей. Поэтому муниципалитеты должны обладать финансовыми ресурсами.

Если говорить о российской модели организации местного самоуправления, каждая локальная административно-политическая структура в РФ обладает собственным бюджетом, а также правом относительно независимого пользования им. Можно отметить, что Бюджетный Кодекс РФ предполагает возврат на уровень муниципалитетов значительной части федеральных и региональных налоговых сборов в рамках предусмотренных законом нормативов. То есть то, что зарабатывают предприятия в том или ином городе, не уходит полностью в федеральный центр, как это иногда озвучивается в СМИ и различных интернет-дискуссиях.

Вместе с тем специфика национальной российской системы бюджетных отношений предполагает в достаточной мере выраженную вертикальную интегрированность локальной, региональной и федеральной финансовых институтов. Собственно, даже на законодательном уровне в РФ признается единство бюджетной системы. И в этом некоторая специфика экономического аспекта деятельности муниципальных властей. Как мы уже отметили выше, в Конституции РФ (а также в законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) многое говорится о формальной автономии локальных политических институтов. В свою очередь, в источниках финансового права де-юре прописана достаточно выраженная, как полагают многие юристы, централизация бюджетной системы.

Многие эксперты, однако, считают данную модель вполне приемлемой с учетом того, что уровень развития хозяйственных систем разных российских регионов и муниципалитетов в рамках одного субъекта федерации может сильно различаться. То есть централизация прежде всего нужна с целью последующего справедливого распределения бюджетных средств с путем предоставления субсидий, дотаций или субвенций. Возврата налогов в рамках нормативов, отраженных в БК РФ, может не хватать.

В свою очередь, есть в мире бюджетные модели, которые характеризуются большой автономией от центра. В частности, так устроены финансовые системы штатов в США. Каждый штат в значительной степени обеспечивает себя сам. Но, как отмечают многие эксперты, данная традиция имеет в большей степени исторический базис: дело в том, что США — государство, которое сформировалось в силу центростремительных тенденций, его образовали изначально независимые политические субъекты с собственной экономикой и политической системой. Безусловно, разница в развитии разных штатов США может быть, как и при сопоставлении между собой многих регионов России, значительной — по уровню зарплат, ВВП и иным экономическим индикаторам.

Однако в силу сформировавшейся традиции выраженного суверенитета относительно центра американские штаты формируют достаточно независимые бюджеты. В свою очередь, независимость финансовой системы штатов от федерального центра находит свое продолжение также и на уровне муниципалитетов. Очень значима роль в США, таким образом, местных налогов. Вместе с тем, субсидии и субвенции в американской бюджетной системе — не редкое явление. Порядка 15-20% от доходов некоторых штатов и муниципалитетов могут формироваться за счет финансовых ресурсов вышестоящих уровней политического управления.

Взаимосвязь политической структуры и бюджета

Таким образом, мы можем отметить, что принципы процесса организации бюджетных систем в муниципалитетах могут быть в некоторой степени подобны тому, как соотносятся политические полномочия соответствующих политических единиц с центром. При выраженной интеграции различных уровней власти, как, например, в России — бюджет может быть также «вертикальным». В свою очередь, в американской модели, где штаты и муниципалитеты достаточно независимы от центра, основные принципы организации бюджетной системы также могут предполагать автономию.

businessman.ru

Вопрос 54, Основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

1. Конституционные основы местного самоуправления в рф

2. Формы осуществления местного самоуправления

1. Местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность граждан по решению вопросов местного значения, осуществляемая на уровне, следующим за уровнем субъекта Федерации.

Конституционные основы местного самоуправления составляют следующие положения:

  • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

  • местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

  • население муниципальных образований самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью;

  • население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления

  • границы муниципальных территорий не могут быть изменены без учета мнений жителей данных территорий;

  • местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов : РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

I В предмет ведения органов местного самоуправления, закрепленных конституционно, входят:

  • управление муниципальной собственностью;

  • установление местных налогов и сборов;

  • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

  • осуществление охраны общественного порядка;

  • иные вопросы местного значения.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Указ Президента РФ от 15 ноября 1999 года № 1370 утверждает Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ для решения практических задач в сфере местного самоуправления, а также разработки соответствующих нормативных правовых актов. В документе предлагается возлагать конкретные полномочия на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами

Формами непосредственного осуществления местного самоуправления

являются:

  • местный референдум;

  • муниципальные выборы;

  • собрание (сход) граждан;

  • народная правотворческая инициатива;

  • обращения граждан в органы местного самоуправления;

  • территориальное общественное самоуправление.

Местный референдум проводится по вопросам местного значения, и его решения по юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления.

Местный референдум проводится обязательно:

  • в случае изменения границ территории;

  • при определении структуры органов местного самоуправления.

Местный референдум назначается органом местного самоуправления. Инициатива проведения данного референдума может принадлежать как указанному органу, так и гражданам. В референдуме могут участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и имеющие право голоса. Голосование проходит тайно. Решение местного референдума является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Самой распространенной формой непосредственного народного волеизъявления являются муниципальные выборы. Они проходят на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. С помощью выборов формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления.

Устав муниципального образования может предусматривать возможность собраний (сходов) граждан, на которых решаются, как правило, локальные вопросы, непосредственно затрагивающие интересы жителей отдельных районов муниципального образования.

Народная правотворческая инициатива - внесение населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного значения - должна быть обязательно рассмотрена на открытом заседании с участием представителей населения и также является одной из форм прямого народного волеизъявления. К данным формам относятся и индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Последние обязаны дать ответ на подобные обращения в течение месяца и в случае нарушения порядка и сроков ответов на обращения граждан могут быть привлечены к административной ответственности.

Территориальным общественным самоуправлением является самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или создаваемыми им органами территориального общественного самоуправления. Также граждане могут осуществлять местное самоуправление в иных формах, не противоречащих Конституции и федеральным законам, законам субъектов РФ.

Помимо непосредственного осуществления гражданами местного са-.моуправления, оно может проводиться через органы местного самоуправления и их должностных лиц. Наличие данных органов в муниципальных образованиях обязательно. По общему правилу, это представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования.

Разновидность, наименование, сроки их полномочий определяются муниципальными образованиями самостоятельно и закрепляются в уставе.

Представительный орган и глава избираются населением на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Данные органы наделяются собственной компетенцией, а депутаты представительного органа, глава - особым статусом. Глава может избираться .и представительным органом. Помимо указанных, к осуществлению местного самоуправления могут привлекаться и иные должностные лица для выполнения функций исполнительного характера.

studfiles.net

3. Основные принципы организации местного самоуправления в рф

В соответствии со ст. 2 Федерального закона 1995 г. под местным самоуправлением в РФ понимают признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Полномочия органов местного самоуправления (ст. 6 ФЗ):

  • владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

  • формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

  • установление местных налогов и сборов;

  • комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

  • содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

  • организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, а также здравоохранения;

  • обеспечение санитарного благополучия населения;

  • охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

  • планировка и застройка территорий муниципальных образований;

  • контроль за использованием на территории муниципального образования, земель;

  • использование водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

  • организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, дорог;

  • благоустройство и озеленение территорий муниципального образования;

  • организация ритуальных услуг, транспортного обслуживания, торговли, массовой информации, зрелищных мероприятий;

  • обеспечение противопожарной безопасности;

  • охрана окружающей среды и т. д.

Ограниченными полномочиями в области местного самоуправления обладают органы государственной власти РФ и субъектов РФ, так как местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Муниципальным образованиям в соответствии с разграничением предметов ведения обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность.

Муниципальное образование в обязательном порядке должно иметь свой устав, где указываются границы его территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных органов местного самоуправления и их должностных лиц, виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и другие вопросы. Устав подлежит государственной регистрации и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (герб, эмблему), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Территории муниципальных образований (городов, поселков, районов, сельсоветов и т.д.) устанавливаются законами субъектов РФ. Изменение их границ не допускается без учета мнения населения соответствующей территории.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования. К выборным органам принадлежат представительный орган, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании населением данной территории; глава муниципального образования (выбранное населением должностное лицо), который может в отдельных случаях входить в представительный орган местного самоуправления и др. Срок их полномочий (п. 2 ст. 18 ФЗ) не может быть меньше 2-х лет. Они могут в соответствии с уставом муниципального образования исполнять свои функции и на постоянной основе, в соответствии с п. 7 ст. 18 Федерального закона 1995 г. не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления) на территории муниципального образования, а также подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Лица, выполняющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Общие принципы организации муниципальной службы урегулированы Федеральным законом от 17 декабря 1997 г. В соответствии с настоящим законом к муниципальной службе относится профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (ст. 2 ФЗ). Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой, принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений и т. д. Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с российским законодательством, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны предоставить в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, которое является объектом налогообложения.

К формам осуществления местного самоуправления относят возможность проведения местного референдума по различным вопросам местного значения, проведение выборов в муниципальные органы и должностных лиц (Федеральный закон от 26 ноября 1997 г. “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”), проведение собраний (сходов) жителей муниципального образования (решения таких сходов считаются легитимными при участии в них более половины жителей муниципального образования), возможность предоставления в органы местного самоуправления проектов правовых актов, право граждан обращаться в индивидуальной и коллективной форме в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, которые обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращения (п. 2 ст. 26 Федерального закона 1995 г.). Одной из важнейших форм осуществления местного самоуправления является возможность самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования. В соответствии в уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Без финансово-экономической основы, которая определена Федеральным законом 1995 г. и расширена Федеральным законом от 10 сентября 1997 г. “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, решение поставленных перед муниципальными образованиями задач было бы невозможно. Итак, экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное из государственной собственности, а также иная собственность. В муниципальной собственности находятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, организации, учреждения, банки, жилищный фонд и нежилые помещения и т. д. В соответствии c указанными законами и гражданским законодательством РФ органы местного самоуправления вправе в полном объеме пользоваться и распоряжаться этой собственностью. Органы местного самоуправления в интересах населения вправе осуществлять и внешнеэкономическую деятельность. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в виде закрепленных доходов, которые поступают в местный бюджет на постоянной или долговременной основе, и регулирующих доходов, которые устанавливаются на следующий финансовый год, а также дотаций (т. е. суммы, выделяемой из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального местного бюджета) или субвенций (т. е. суммы, выделяемой из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития территории муниципального образования). В местный бюджет входят финансовые средства, переданные государством для реализации отдельных государственных полномочий, и другие поступления.

В соответствии с существующим законодательством муниципальные образования являются юридическими лицами. Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 в РФ ведется Федеральный реестр муниципальных образований Министерством РФ по делам национальностей и федеративным отношениям.

О том, что местное самоуправление в РФ обеспечивается государственной поддержкой, свидетельствуют образованные в соответствии с Указом Президента РФ от 29.05.97 г. Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ (им же возглавляемый) и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.08.97 г. Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.

Местное самоуправление в России еще находится в стадии развития, поэтому со временем могут появиться совершенно новые формы его осуществления. которые будут получать соответствующее правовое регулирование.

Вопросы для самоконтроля

1. Назовите правовую основу местного самоуправления в РФ.

2. История местного самоуправления в России.

3. Полномочия муниципальных образований.

4. Выборные органы и должности муниципальных образований, срок их полномочий и иммунитеты.

5. Статус муниципального служащего.

6. Назовите формы осуществления местного самоуправления.

7. Что относится к финансовым основам местного самоуправления?

studfiles.net

Глава 6. Общие принципы организации местного самоуправления

В соответствии с общим значением термина "принцип" в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность.

В целом законодательство и практика позволяют выделить следующие общие принципы организации местного самоуправления:

1) организация местного самоуправления в интересах населения;

2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;

3) многообразие организационных форм местного самоуправления;

4) гласность местного самоуправления;

5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;

6) государственная гарантированность местного самоуправления. Рассмотрим эти принципы подробнее.

§ 1. Организация местного самоуправления в интересах населения

Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.

Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления. Если по общему правилу Федерального закона 2003 г. статусом сельского поселения как вида муниципального образования наделяется населенный пункт с численностью населения более тысячи человек (ч. 6 ст. 11), то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи человек (ч. 8 ст. 11).

Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах населения устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административного центра поселения и вернуться обратно. Границы и размеры муниципального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного центра района и вернуться домой.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. В ст. 12 и 13 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления.

Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интересов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципальном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличением в Федеральном законе 2003 г. способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осуществлении местного самоуправления - местные референдумы, муниципальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др. Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализации контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования.

На повышение роли принципа учета интересов населения направлено установление института публичных слушаний. Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы - особенно проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального образования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразования муниципальной единицы.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом. Федеральный закон 2003 г. предусматривает непосредственное участие населения в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, особенно для вновь образованных муниципальных образований.

Важное значение для общего учета интересов населения, равно как и для удовлетворения личной заинтересованности жителей в местных решениях, имеет практика формирования различных общественных, совещательных, рекомендательных, консультативных советов, комитетов и комиссий при органах местного самоуправления. Опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности. Кроме того, в названных общественных органах зачастую могут быть представлены интересы наименее защищенных слоев населения (советы ветеранов, комитеты молодежи и др.).

studfiles.net

Глава 6. Общие принципы организации местного самоуправления

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 41Следующая ⇒

 

В соответствии с общим значением термина "принцип" в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность.

В целом законодательство и практика позволяют выделить следующие общие принципы организации местного самоуправления:

1) организация местного самоуправления в интересах населения;

2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;

3) многообразие организационных форм местного самоуправления;

4) гласность местного самоуправления;

5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;

6) государственная гарантированность местного самоуправления. Рассмотрим эти принципы подробнее.

 

Организация местного самоуправления в интересах населения

 

Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.

Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления. Если по общему правилу Федерального закона 2003 г. статусом сельского поселения как вида муниципального образования наделяется населенный пункт с численностью населения более тысячи человек (ч. 6 ст. 11), то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи человек (ч. 8 ст. 11).

Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах населения устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административного центра поселения и вернуться обратно. Границы и размеры муниципального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного центра района и вернуться домой.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. В ст. 12 и 13 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления.

Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интересов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципальном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличением в Федеральном законе 2003 г. способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осуществлении местного самоуправления - местные референдумы, муниципальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др. Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализации контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования.

На повышение роли принципа учета интересов населения направлено установление института публичных слушаний. Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы - особенно проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального образования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразования муниципальной единицы.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом. Федеральный закон 2003 г. предусматривает непосредственное участие населения в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, особенно для вновь образованных муниципальных образований.

Важное значение для общего учета интересов населения, равно как и для удовлетворения личной заинтересованности жителей в местных решениях, имеет практика формирования различных общественных, совещательных, рекомендательных, консультативных советов, комитетов и комиссий при органах местного самоуправления. Опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности. Кроме того, в названных общественных органах зачастую могут быть представлены интересы наименее защищенных слоев населения (советы ветеранов, комитеты молодежи и др.).

 

Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью

 

В предшествующей главе уже говорилось о том, что одним из элементов государственной политики по отношению к местному самоуправлению в Российской Федерации является учет самостоятельности местного самоуправления. Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне. Не повторяясь, отметим, что в гл. 8 "Местное самоуправление" Конституции РФ, состоящей из четырех статей, три статьи содержат термин "самостоятельное" и производные от него слова: в ст. 130 говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятельности местного самоуправления, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.

Частично эта проблема затрагивалась в учебнике при рассмотрении взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, а также основ государственной политики, адресованной к местному самоуправлению. Не повторяясь, отметим, что наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом; зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности местных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задумки о самоуправлении населения в самоуправство местных чиновников.

Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности местного самоуправления, который выявляем при применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность местного самоуправления не имеет ничего общего с муниципальной демократией.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами высказывалась озабоченность по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.

Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности местного самоуправления можно сформулировать в нескольких тезисах.

Во-первых, объем самостоятельности местного самоуправления должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Таким образом, самостоятельность местного самоуправления должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов ведения и быть достаточной для выполнения этих полномочий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм местного самоуправления может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства - исторические, национальные, географические, демографические и т.п.

В определенной мере это положение применимо и к вопросу о способах реализации полномочий местного самоуправления.

В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального образования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от интересов государства, большего по размерам территориального образования, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объединения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: местное самоуправление является неотъемлемым элементом в системе публичной власти России, предполагающем наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.

Что же касается собственно самостоятельности местного самоуправления, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" она присутствует и в формах непосредственной демократии, и в организации местного самоуправления, и в его полномочиях.

Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет противоречить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представительный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования.

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

Муниципальные образования, за исключением внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части собственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Многие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами местного самоуправления и непосредственно жителями муниципального образования самостоятельно.

Что касается взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, общие линии такого взаимодействия известны, о них говорилось в предшествующих главах учебника. Более насущной является другой аспект проблемы - как конкретно строить такое взаимодействие?

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки*(135), то в Федеральном законе 2003 г. механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона трудно решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.

Кроме того, недавно появилась еще одна проблема, непосредственно относящаяся к сфере взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципальному уровню. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" масштабно решает вопросы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации. При этом в Законе используется формулировка: "Полномочия Российской Федерации в области... (следует указание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ". Следовательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномочиями Российской Федерации. Но отсюда возникают вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Федерации передавать соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в ведение или для осуществления, если осуществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государственной власти субъектов РФ?

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.

Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления такого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изм. и доп.). Применительно к местному самоуправлению в соответствии с Правилами налоговые органы с 1 января 2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципального образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами, а также о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (просроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию соответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы местных бюджетов, не только финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муниципальным образованиям), но и финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым органам муниципальных районов - по поселениям). В свою очередь, финансовые органы местных администраций подают в налоговые органы информацию о предоставленных налоговых льготах по категориям налогоплательщиков, а также о территориальном составе муниципальных образований, включая поселения.

На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распространение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.

Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.

Так, в Калужской области в 2002 г. создан Консультативный совет Законодательного Собрания Калужской области и представительных органов местного самоуправления Калужской области. Постановлением Законодательного Собрания от 19 сентября 2002 г. утверждено Положение о совете. Его основная задача - организация взаимодействия Законодательного Собрания с представительными органами местного самоуправления в осуществлении правотворческих, контрольных и иных функций. В состав Консультативного совета входят Председатель Законодательного Собрания области и его заместитель, по одному представителю от постоянных комиссий Законодательного Собрания и по одному депутату от каждого из представительных органов муниципальных образований области.

В этой же области создан еще один консультативный орган - Консультативный совет глав муниципальных образований области, он призван обеспечивать взаимодействие в исполнительно-распорядительной сфере. Положение о совете утверждено постановлением губернатора Калужской области от 16 апреля 2003 г. Основной целью создания совета являются разработка и осуществление общих для области задач социально-экономического развития, координация и взаимодействие исполнительных органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления. Совет готовит предложения и рекомендации по вопросам координации и взаимодействия Правительства области, его департаментов, федеральных служб, расположенных на территории области, с органами местного самоуправления. В состав совета входят губернатор области, его заместители и главы муниципальных образований.

В Архангельской области действует Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований области. Положение о нем утверждено постановлением главы администрации Архангельской области от 11 марта 1998 г. Основные задачи Совета: координация действий органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение сбалансированного учета интересов муниципальных образований при подготовке областных правовых актов; разработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных отношений и механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; подготовка предложений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установлению границ муниципальных образований. Членами Совета являются глава администрации области, его заместители, начальник отдела организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления, а также главы муниципальных образований и председатели представительных органов муниципальных образований.

Взаимодействие исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Карелия обеспечивает Совет Республики (Совет глав местного самоуправления), Положение о котором утверждено Указом главы Республики Карелия от 24 июля 2002 г. Основное назначение Совета: содействие развитию местного самоуправления; урегулирование разногласий между органами государственной власти и муниципальных образований; обсуждение проектов нормативных актов местного самоуправления по вопросам размещения трудовых ресурсов на территории республики, рассмотрении вопросов экономической основы местного самоуправления и др. Членами Совета являются глава Республики Карелия и главы муниципальных образований.

Помимо консультативно-совещательных органов общего назначения в некоторых субъектах РФ образованы органы, призванные заниматься спецификой отдельных уровней местного самоуправления. Так, в Ивановской области особое внимание уделено обеспечению взаимодействия государственных органов с муниципальными образованиями низового уровня. Для этого создано постоянно действующее Совещание глав сельских и поселковых администраций муниципальных образований области. Постановлением Администрации Ивановской области от 16 октября 2002 г. утверждено Положение об этом Совещании. В состав Совещания входят представители населения сел и поселков, назначаемые управлением государственной службы и организационной работы Администрации Ивановской области по представлению глав соответствующих муниципальных образований при наличии согласия губернатора области. Цели и задачи Совещания: содействие реализации программ развития местного самоуправления; решение проблем деятельности сельских и поселковых администраций; изучение, обобщение и распространение опыта их работы.

В некоторых субъектах РФ создаются совещательные органы специально для рассмотрения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, согласно Положению о совете при губернаторе Астраханской области по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления, утвержденному постановлением губернатора от 1 марта 2004 г., названный Совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций губернатору по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти. Он обеспечивает взаимодействие федеральных органов, расположенных на территории области, органов исполнительной власти Астраханской области и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полномочий. Совет участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной сфере. В состав Совета наряду с главами муниципальных образований входят губернатор области, его заместители и руководители подразделений областного Правительства и Думы Астраханской области, включая начальника управления по организационной работе и взаимодействию с органами местного самоуправления аппарата губернатора области и председателя комитета Думы по бюджетно-финансовой и экономической политике.

Конечно, создание совещательных органов является непременным атрибутом взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Дело ведь не в наличии различных советов, а в реальном сотрудничестве этих органов. Такого рода вопросам и посвящены зачастую региональные акты. Так, в постановлении губернатора Амурской области от 2 февраля 2004 г. "О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с потребительской кооперацией Амурской области в вопросах решения социальных проблем сельских жителей" сформулированы рекомендации органам местного самоуправления и предписания органам исполнительной власти области, предусматривающие заключение договоров органами государственной власти, местного самоуправления и предприятиями потребительской кооперации области с целью увеличения рабочих мест для жителей сельской местности, создания магазинов для ветеранов и малообеспеченного населения, предоставления льготных тарифов на электроэнергию для предприятий по переработке сельхозпродукции и т.д.

 

Читайте также:

lektsia.com

5. Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в рф» №131, его основные положения

Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 1. Общие положения. В ней даются основные понятия в сфере местного самоуправления, рассмотрены права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления; приведена правовая основа местного самоуправления; Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления. Приведены основы применения муниципальных правовых актов. Рассмотрено Межмуниципальное сотрудничество и требования к официальным символам муниципальных образований.

Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления. Здесь рассмотрены основы территорий и границ муниципальных образований, изменение границ муниципального образования и преобразование муниципальных образований, упразднение поселений, создание вновь образованных поселений на межселенных территориях.

Глава 3. Вопросы местного значения. Рассмотрены вопросы местного значения городского, сельского поселения, муниципального образования. Приведены права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и права органов муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов. Вопросы местного значения городского округа и права органов местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района; Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Рассмотрены положения муниципального контроля, Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления и Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Приведен Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и положения государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Приведены основные положения по следующим формам: Местный референдум, муниципальные выборы, положения по Голосованию по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосованию по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Рассмотрены: Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, Правотворческая инициатива граждан, Территориальное общественное самоуправление, Публичные слушания, Собрание граждан, Конференция граждан (собрание делегатов), Опрос граждан, Обращения граждан в органы местного самоуправления и Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Рассмотрены Органы местного самоуправления и их подразделения:

Представительный орган муниципального образования и Фракции в нем;

Глава муниципального образования;

Местная администрация;

Контрольно-счетный орган муниципального образования;

Избирательная комиссия муниципального образования.

Приведены положения о Статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Рассмотрены Органы местного самоуправления как юридические лица и регулирование Муниципальной службы.

Глава 7. Муниципальные правовые акты. Рассматривается:

Система муниципальных правовых актов

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

Устав муниципального образования

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан

Подготовка, вступление в силу и отмена муниципальных правовых актов.

Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления. Рассмотрен состав экономической основы местного самоуправления, в т.ч.

Муниципальное имущество, Владение, пользование и распоряжение им;

Местные бюджеты: Расходы и доходы местных бюджетов, Закупки для обеспечения муниципальных нужд, Средства самообложения граждан, Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением.

Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий

Субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации

Муниципальные заимствования

Субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов.

Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество. Раскрыты положения о Советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, Общероссийских объединениях муниципальных образований, Межмуниципальных организациях и Некоммерческих организациях муниципальных образований.

Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. Здесь приведены положения об ответственности перед государством всех уровней органов местного самоуправления, порядок Удаление главы муниципального образования в отставку, Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Также рассмотрена Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами и Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, и Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Глава 11. Особенности организации местного самоуправления.

Рассмотрены:Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра "Сколково" и на территориях опережающего социально-экономического развития.

Глава 12. Переходные положения. Здесь рассмотрен порядок Вступления в силу настоящего Федерального закона, Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.

6. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 о типах муниципальных образований, их характеристика

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия типов МО:

-сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-поселение - городское или сельское поселение;

-муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

-городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

-городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

-внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением;

-внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;

-межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

studfiles.net

Принципы местного самоуправления | Учеба-Легко.РФ

 

 

В основе организации и деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному управлению местными делами лежат общие начала и идеи (принципы) обязательные для органов государственной власти Федерации и её субъектов, а также органов муниципальных образований.

Принципы местного самоуправления, определяющие сферу компетенции муниципального образования, закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., которая служит правовой базой для муниципального законодательства нашей страны. Европейская Хартия обладает такой же юридической силой как федеральное законодательство, поскольку в 1998 г. она была ратифицирована Россией. Эти принципы отражены в Конституции РФ, федеральных законах о местном самоуправлении. Для этих принципов характерна их высокая обобщенность, поэтому каждый из них может быть выражен через более конкретные  принципы.

Принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные при­родой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежа­щие в основе организации и деятельности населения; формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местны­ми делами и обязательные для федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые действуют на основе своих конституций или уставов. Закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления в ст. 5 определил полномочия субъектов Федерации и тем самым ограничил влияние органов государства на их деятельность  в сфере местного самоуправления.

Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, ос­нованной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъ­екта РФ они проживают.

Для принципов местного самоуправления характерны следующие черты:

- устанавливают единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории российского государства;

- являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность, отличительные черты и признаки местного самоуправления;

- позволяют объективно оценить действующую систему местного самоуправления с позиций развития народовластия на местах;

- способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

- выступают в качестве своеобразных гарантий реализации прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований и системой соответствующим им организационных форм и методов муниципальной деятельности.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти.

Можно выделить принципы, обусловленные спецификой местного самоуправления как формы организации местной публичной власти (организационное обособление от государственного управления и т.п.) или принципы, имеющие универсальный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти в стране (соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и т.п.).

К общим принципам местного самоуправления можно отнести следующие:

1) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Воплощение данного принципа проявляется:

= в независимом от внешнего влияния порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления непосредственно населением муниципального образования;

= в финансово-экономической независимости от государства;

= в законодательном запрете вмешательства государственных органов власти и иных субъектов права в деятельность выборных органов и должностных лиц местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения в пределах своего ведения;

= в нормативной гарантированности полномочий местного самоуправления.

2) Организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе государственного управления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основным содержанием этого принципа является исключение органов и должностных лиц местного самоуправления из системы органов государственной власти, что находит свое проявление:

= в недопустимости образования органов, назначения должностных лиц  местного самоуправления государством;

= в запрещении осуществления местного самоуправления органами и должностными лицами государства;

= в исключении должностных лиц органов местного самоуправления из категории государственных служащих;

= в особом порядке отмены решений выборных органов и должностных лиц местного самоуправления: только субъектами принявшими эти решения или признания таких решений недействительными решением суда.

3) Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Европейская Хартия местного самоуправления (ст.3) отдает предпочтение в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из граждан, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы. Данный принцип гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, которое обеспечивается такими формами как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, правотворческая инициатива населения и др.

С этим принципом тесно связан и другой принцип -коллегиальность и единоначалие, в деятельности органов местно­го самоуправления.

4) Соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Без материально-финансовой базы местное самоуправления не может эффективно решать местные вопросы обеспечения жизни населения. Поэтому Европейская Хартия и российское законодательство определяют необходимость обеспеченность полномочий муниципальных образований финансовыми средствами и материальными ресурсами. Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов: местные налоги и сборы, установленная часть федеральных налогов и налогов субъектов Федерации и неналоговые поступления в соответствии с законодательством.

Важным в данном случае является государственное финансирование муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Реализация этого принципа проявляется также в ответственности государства за возмещение дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений,  принятых органами государственной власти.

5) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Задача данного принципа заключается в том, чтобы обеспечить:

  •  
    • эффективность решения местных задач органами местного самоуправления;
    • учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности органов местного самоуправления;
    • тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления;

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностными лицами местного самоуправления перед населением. Их ответственность наступает в результате утраты доверия населения.

6) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Этот принцип обусловлен несколькими причинами:

- федеративным устройством России;

- многонациональным составом населения страны, что проявляется в самобытности, местных традициях, а также исторических, географических, демографических и иных особенностях;

- многообразием  типов основных поселений: города, поселки, хутора, которых в соответствии с Градостроительным кодексом РФ насчитывается 10 типов в зависимости от численности проживающего в них населения;

- разнообразие организационных моделей местного самоуправления, которые может выбрать население муниципального образования в качестве формы осуществления самоуправления.

7) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Конституционное признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, объясняет значение данного принципа в деятельности как государства, так и органов и должностных лиц местного самоуправления.  Реализация этого принципа обеспечивается в процессе деятельности местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в различных сферах: здравоохранении, охране общественного порядка, образовании, культурно-бытового обслуживания и т.п.

8) Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.

Этот принцип устанавливает необходимость осуществления местного самоуправления на основе закона и в рамках закона. Соблюдение законности в системе местного самоуправления обеспечивается государственным контролем по выполнению органами местного самоуправления муниципально-правовых норм, а не целесообразности или качестве принимаемых ими решений по вопросам местной жизни. При этом государственный контроль строится на основных требованиях Европейской Хартии и Конституции РФ и направлен на соблюдение конституционных принципов местного самоуправления. 

Принцип законности местного самоуправления проявляется в деятельности, законодательных и исполнительных органов государственной власти, в надзорной функции органов прокуратуры, а также в работе выборных представительных органов местного самоуправления.

Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях:      

= в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право­вых актов нормам законов. Применительно к вопросам органи­зации местного- самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, закреп­ленных в нормативных актах органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, нормам федеральных законов и Консти­туции РФ;

= в широком смысле принцип законности трактуется как обяза­тельность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня норма­тивно-правового акта).

Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельно­стью органов местного самоуправления. Нарушение, принципа законности влечет нарушение, и других принципов:

- принципа самостоятельного принятия решений населениемпо вопросам местного значения;

- принципа организационного обособления системы органов ме­стного самоуправления и др.

9) Гласность местного самоуправления.

Степень и формы воплощения в жизнь этого принципа показывает уровень открытости работы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также насколько активно население муниципального образования вовлекается в управление местными делами.

Обеспечение гласности может осуществляться в различных формах: отчеты депутатов, выборных органов и должностных лиц перед населением, встречи с населением, использование местных средств массовой информации, горячие телефонные линии и т.п.

10) Государственная гарантированность местного самоуправления.

Он проявляется в создании системы правовых гарантий защиты  прав местного самоуправления (его органов и граждан), законодательной базы, обеспечении судебной формы защиты прав муниципальных образований и др.

Значение общих принципов организации местного самоуправления в том, что они:

- предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

- являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

- выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

- отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

- служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управления.

Особенности принципов организации местного самоуправления следую­щие:

♦ закреплены законодательно;

♦ устанавливают единые основы функционирования местной вла­сти на всей территории РФ;

♦ раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;

♦ могут быть использованы в качестве критерия оценки действую­щей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;

♦ способствуют преемственности в развитии институтов местно­го самоуправления;

♦ выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.

uclg.ru